友导读
今年6月25日是第34个全国土地日。土地问题始终是影响国家稳定与社会发展的关键因素。著名学者温铁军教授以其深刻的洞察力，对土地问题进行了深入的剖析与阐述，提出了一系列引人深思的观点。
从古代的“均田免赋”到现代的土地制度变迁，温教授不仅回顾了历史，更针对当代土地政策提出了独到的见解。温教授揭示了中国为何不能实行土地私有化，以及《土地管理法》的演变和存在的问题，还深入分析了当前土地政策背后的资本力量，怎样影响着农民的生活与权益，以及地方政府征地行为的转变。他提出，土地政策的“在地化”对于当代乡村至关重要，强调了土地不仅是农业生产的要素，更是承载着生态资源的空间要素。
本文不仅有对中国土地问题的深刻反思，也有对政治、经济、历史等问题的精彩解读，启发人们对这一复杂议题的思考。
注：本文根据温铁军教授关于土地问题的相关论述及访谈整理。
关键词
均田免赋
耕者有其田
小农经济
土地私有化
资本过剩
土地管理法
同权同利
资本扩张
生态文明
三生合一
“均田免赋”国家才能稳定
中国几千年的农业社会基础上形成的国家政权历来强调对小农经济的保护，内在体现的就是“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的国家理性。皇帝和朝廷最怕的就是豪强大户占田地导致小农破产，流民四起，随后天下大乱。因此，历朝历代也都强调耕者有其田来确保国家稳定，这是朝廷和农民的共同要求。多数朝代立朝之初，都要通过均田免赋，对农业社会土地财产及其收益做重新分配，就会带来一段相对稳定的朝代周期。
对比中国的现代国家制度安排，1950年、1980年两次官方推动全面“均田”；但2006年才算完成“免赋”。简单归纳，算是土地制度上的“毛规邓随 胡免赋”，用了50多年才完成一次历朝历代都要做的“均田免赋”。借助这个过程本应形成稳态社会结构，但，实际上我们已经处于非农业社会，国家90%以上的收益来源于工业和城市，因此，随着资本过剩压力下城市利益集团推动，很容易导致土地向少数人集中的、满足资本利益的、不再强调公平的所谓改革要求！其实，如果实现了土地及自然资源的规模化集中、资本化开发，所产生的收益也往往为少数人获得。
若这个搞法也算深化改革，那也就彻底背离了中国历代政治家，及近代孙中山、毛泽东、邓小平等关于“总地租”的主张，和由此天下“免赋”致国家稳定的理想。“总地租”这个理论由美国的亨利·乔治提出，在实践中得到充分验证。
东亚土地制度
与西方殖民化社会的比较
所谓的东亚模式，不论意识形态和政治主张，都在土地制度上高度一致：中、日、韩、朝、中国台湾，包括越南，都是“耕者有其田”、土地均分的基本财产制度，其政策体系体现的也都是中国儒家思想。日本比我们更保守，长期以来日本所谓土地的私有化设定限制比中国还严格，只允许农民作为合作社社员占有，严禁外部企业进入农村下乡占田。整个农村经济是一个庞大的、业务多元的垄断性财团体系控制，名义却叫做“综合农协”，涵盖了金融、保险、房地产、超市、餐饮、批发等全部经济环节。但，因为日本98%农民是社员，农协获取的垄断收益大部分返还农民。农协体制掌控社员分配，实际上成为乡村稳态社会的经济基础。
日本城市至今也是垄断性的经济体制。农村经济是农林水产省通过配套的中央农林金库控制农村金融保险、介入各级综合农协三产服务，再通过收益分配垄断控制全国农村经济。城市则是六大综合财团垄断性地掌控城市经济。企事业单位内部通过论资排辈的“年功制”严禁员工竞争，这个经济基础也影响了上层建筑和国家政治。1990年日本经济泡沫崩溃后有“失落的20年”，经济衰退但社会没有出现严重的群体事件。同理，韩国和中国台湾的乡村治理都是依赖于小农经济和综合农协模式维持农村稳定。
而中国1980年重新实现了小农经济，但没有搞综合农协，有些地方治理劣化，出现劣绅当道地痞横行。
整个亚洲社会由于是原住民拥有土地的制度，所以几乎找不到大农场土地规模化经营的典范。世界上凡是有大农场的国家一般都属于殖民地，例如美、加、澳，西方人占领殖民地不承认原住民的土地权利，外来殖民者农场主获得土地，最初是建立在鼓励西方殖民者对印第安人血腥杀戮的“交易”上的。这导致这些有大农场的国家往往原住民人口比例很低，美、加、澳的原住民人口都不到3%。中国是100%原住民，与那些殖民国家情况根本不同，即使推进土地自由，经济形成豪强大户，对国家稳定也是具有相当大的威胁。
为什么中国不能搞土地私有化？
中国经济发展到今天，有两个宝贵经验：第一是中国在工业化和城镇化加速时期始终没有伴随出现大规模的贫民窟化，在全球发展中人口大国仅此一例；第二是按人口平均分配土地、按户占有产权的农村土地制度，在给农民提供维持生存的基本保障的同时，也在客观上成为中国历次经济危机软着陆的基础。而这两项经验获取的前提是，保障农民既可以自由地进城务工经商，也能够自由地返乡务农谋生。实际上，对大部分农民而言，也只有这样“进退自由”，才能够维持国家在应对全球化危机的同时形成相对稳定的社会基础。
一旦允许政府服务于资本下乡而形成制度性土地私有化和市场自由买卖，短期当然会有投资人获取“资源资本化”的制度收益，然而其带来的制度成本则势必由全社会承担：一方面，在地方权力与资本结盟的强势介入下，经营农业本来就无利可图的小农会大批失去土地，尽管表面是自愿交易，实质还是被强势利益集团所胁迫；另一方面，丧失了在农村生存的根基之后，大多数农民无法在城市立足，很可能造成贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧，大规模社会动荡将不可避免，而且激烈程度将远比其他发展中国家严重。
当激进发展主义者们冥顽不灵地照搬西方教科书而把乡土社会毁掉的时候，中国将不会再有危机软着陆的基础条件。
《土地管理法》应该体现“同权同利”
上世纪80年代，因为当时农民搞乡镇企业，没有相关法律约束，导致农民自主将自己村里的土地用于非农开发了。针对这一情况有关部门就出台了一部《土地管理法》，但这实际上是维护城市工商业资本的利益的。《土地管理法》一出台，我们所在的中央农业研究室就提过意见，认为这是一部没有母法的子法。
那么母法应该是什么？是《土地法》。首先应该由《土地法》来界定城乡土地基本属性；但没有《土地法》，怎么就先有子法呢？比如土地涨价归公，这应该是孙中山提出的土地法最基本的立法宗旨。但现在是归公吗？可以说是地方政府跟开发商分肥。1986年《土地管理法》立法至今，30多年时间，大家多少都能看出一些端倪。
后来《土地管理法》修订，只不过多多少少体现了我们早在30年前就提出的城乡土地“同权同利”。土地的所有权在农村是集体的，在城市是政府的，我们当时要求所有权要同权同利，不得任何一方剥夺另一方，其实主要指的是政府不能剥夺农村。农民手里是使用权，开发商手里也是使用权，但土地开发商能拥有70年产权，农民只有30年；宅基地农民是50年产权，但开发商是70年。既然二者都是使用权，为什么开发商可以交易，农民却不能交易？因为法律不让农民交易，所以银行就不会承认土地抵押。
社会上有些人很无聊，一定要照搬西方制度，提出“三农”问题原因是土地没有彻底私有化。我只能说，大家回家看看房产证，房产证上土地权属关系那栏是空的，这意味着你没有土地关系，你和你房子脚下的这块地一点关系都没有。那既然你的房子能交易，为什么农村不能？恰恰说明这部《土地管理法》没有做到同权同利。当然，现在都更换成物权证了，但问题还是你对房产下面的土地有权利吗？
今天的土地制度
是出于城市资本扩张的需要
我们探讨当前的土地制度时，必须明确其演变的根本原因并非源于农业的需求。事实上，这种制度的形成更多地是基于城市资本扩张的需要，特别是房地产资本、债务资本与金融资本这三者紧密结合的结果。这种结合形成了一股对政策和制度变迁具有决定作用的资本力量，从而导致了现行土地制度对农民和弱势群体极为不利的现象。
问题的根源在于这三大资本的紧密结合，而非其他。任何不符合这种资本结合所形成的利益要求的改革尝试，都会被视为不合理。这也正是我们今天所看到的各种土地问题，如合村并居等现象的根源。
合村并居的推行，其核心在于地票制度，而地票制度又基于占补平衡的原则。这种占补平衡甚至在省级范围内被允许跨区交易，导致土地资源在不同地区间的重新分配。以苏南和苏北为例，由于土地变现价值的巨大差异，苏南地区的资本力量对苏北农民的发展权进行了严格限制，包括宅基地的扩张、地方经济和村庄经济的发展等，甚至对农民自主的生活改善也设置了诸多限制。
当谈到土地制度和合村并居时，许多人仅从农业生产和农民生活的角度出发，忽视了资本力量对制度变迁的决定性作用。他们往往忽视了农民的生产工具、生活方式以及小农经济的可持续性。简单地按照建筑面积折算进城住楼的面积，并要求农民为此付费，这种做法忽视了农民家庭经营和村社经济基础的实际需求，阻断了中华文明传承。
我深感痛心的是，一些年轻的官员在制定政策时，缺乏对历史和民生的深刻理解，盲目追求所谓的“教科书逻辑”。他们忽视了土地制度的历史背景和现实需求，试图以一种浪漫主义的资本主义方式来改革土地制度，却忽视了这样做可能对国家生存基础造成的破坏。
在谈论土地制度时，我们必须保持清醒的头脑，深刻认识到资本力量对制度变迁的决定性作用，及其对农民和弱势群体实际需求的漠视。当前的体制条件下只有官员们头脑清醒，才能制定出相对合理些、公正些的土地政策，企盼他们愿为国家繁荣和人民福祉做出贡献。
这也许就是为什么我一说到土地制度的时候，常常会引起很强烈的一种内心深处的愤懑，甚至某种悲情的原因。
新阶段的弊病是地方政府征地不再为套现而是“征地托债”
上世纪90年代以来土地制度的弊端在于“以地生财”，当农民失去自主发展的能力时，他们拥有的土地往往成为了地方政府预算外财政收益的主要支柱。
然而，进入新世纪后，随着银行权力的上收集中，地方政府开始通过土地征收进行“抵押套现”，我们称为“以地套现”。这种方式主要通过与银行的合作，将征得的土地转化为地方政府自主使用的资金，其中预算外高达70%的资金来源于此。然而，到了21世纪的第二个十年，由于地方债务急剧增加，土地征收的目的已经从套现转变为托债，即通过征收土地来偿还旧债利息再请银行转换为新债，这种操作使得地方政府和银行都能获得利益，但农民却因此失去了土地，甚至生存权。
关于新土改，它既有消极的一面也有积极的一面。消极之处在于，新土改可能仍然满足过剩资本下乡的需求，即将农村的资源性资产资本化。对于农民而言，积极面依赖于能否通过这一改革重新获得发展权，仍是一个需要观察的问题。
然而，从积极的一面看，新土改带来了一个显著的变化，即城归现象。许多城市居民因为城市的环境污染和社会紧张关系，开始选择返回乡村，寻求与农民共享农村的资源性资产。这一现象可能是一个积极的信号，预示着一种新的合作模式将出现。
为了应对这一趋势，这几年的中央一号文件提出了怎样调整制度，以促进农民与市民合作开发。这种合作方式有望解决三块地的问题，特别是通过现有的制度安排，为市民下乡与农民结合的方式提供便利。在这种模式下，农民可以凭借自己拥有的不可变现的土地使用权，变现其经营权交易转让，通过产权市场完成交易的经营权可以在银行进行抵押。市民则可以通过获得经营权的方式参与农村的开发，而不侵犯农民的土地使用权。这种合作方式将为农村带来广泛的创业和创新机会，实现农民和市民的互利共赢。
土地政策“在地化”，
对当代乡村有多重要？
1946年开始的第三次土地革命再度采取暴力革命形式，是因为要配合解放战争，没有土改就没有发动农民参加革命的条件。到1950年全国实施土改——大多数乡村是以自然村社为单位，土地均分到户，是历史上耕者有其田这种制度的一次再现。1956年社会主义改造把历史上小农为基础的土地制度激进地改为以乡为单位的农业集体化，原因是国家需要推进大型农业机械下乡，获取三农剩余用于工业化资本积累。直到1980年国家财政主要来源于工业部门，农村才重新变成传统的家庭经营。那时候土地产权是在地化的，农民和村社集体就有自主发展权，这是乡镇企业和城镇化崛起，农民收入增速连年快于城市的主要原因。
当前的土地政策非常明显地“去在地化”，照搬西方制度体系，简单地把教科书上讲的土地要素扩张形成规模经济才能进入现代化的主张当成土地政策激进化的依据，就会出现资本下乡圈占资源，把农民的自主发展权变成资本收益权，派生了资本与农民的对抗性矛盾。
尤其是国家强调生态文明战略时，“两山”理念下的生态文明要体现空间正义，是因为空间生态资源包括的地理、气候各方面条件的多样化，形成内在于村社的“三生合一”。不能把承载空间生态化资源的土地简单地看做农业生产资料，不能割裂土地和农村社会、乡土生态的联系。总之，生态文明是支撑中华民族伟大复兴的核心战略，要推进城乡融合和乡村振兴，就要把土地政策的在地化作为重构新型集体经济的政策思想，纳入乡村振兴立法。
土地承载着生态资源的空间要素
在探讨“以国内大循环为主体”的战略布局时，我们不得不强调生态文明作为战略导向的重要性。这一战略导向的核心在于认识到土地不仅是生产力的基础，更是承载着丰富生态资源的空间要素。需知，村社地域边界与生态资源产权属于“双边界重合”，村社涵盖了广阔的山水田林湖草沙。
然而，当我们深入讨论土地时，一个不容忽视的现象是，很多人依然沿用了西方的纯生产力论观点，简单地将土地视作生产力的要素之一。这种讨论往往聚焦于土地占有关系的平等性，而忽视了土地本身所具备的多功能性。这种视角不仅与当前生态文明的发展要求相悖，也未能将国内大循环的主体战略落到实处，更未能充分理解乡村振兴在应对全球化挑战中的关键作用。
因此，在讨论土地制度时，我们首先要摒弃将土地单纯视为农业生产要素的观念。其次，我们应当从国家战略调整和指导思想转变的高度，重新审视和讨论农业问题。当我们提出“三农”问题时，实际上已经超越了单纯的农业范畴，涉及到了更为广泛的领域。
我经常在讲座中向年轻的朋友们提问：“你们是否了解农业何时被确立为第一产业，并推动其产业化发展的逻辑？”我一直强调，农业并非简单的产业，而是融合了多重功能的综合系统。农业从来都是生态、生产、生活“三生合一”的，它是中华民族长期可持续发展的基石。
版面编辑：小雨
责任编辑：弘毅
总编辑：也顾
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